随着国家对于土地保护和监管力度的不断加强，光伏开发企业转而利用蔬菜大棚、鸡舍等农业设施用地进行光伏项目投资建设。目前的设施农用地管理政策尚不完备，诸多细节问题仍处于制度盲区，导致各地规定不同、管理尺度不一，给投资开发企业合规用地带来了很多困难。今天的阳光法评，阳光所新能源事业部就光伏项目使用设施农用地相关合规要点进行梳理，供相关企业参考。
《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）发布后，光伏项目使用农用地似乎只有一条路径：农光互补（复合型）用地。农光互补项目用地有着严格的规范要求，例如支架高度、间距；有的地方甚至还出台了农业产量要求等细致规定。
根据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017），设施农用地是指：直接用于经营性畜禽养殖、作物栽培或水产养殖的生产设施及附属设施用地，直接用于设施农业项目辅助生产的设施用地。农业大棚、畜禽舍大棚用地一般为设施农用地。如果利用农业大棚的屋顶建设光伏项目，实质是不占地的屋顶分布式光伏项目，可以享受屋顶分布式项目的种种优惠便利政策，对于项目开发建设具有决定性的意义。有些地区还出台了对于农业大棚光伏项目的特殊优惠政策，例如广西发改委《关于申报2023年陆上风电、集中式光伏发电项目的通知》规定：“利用农业大棚、禽畜棚舍屋顶等建设的屋顶分布式光伏发电项目”无需竞争性配置，也无需配置储能。因此，光伏项目（指光伏阵列部分）如使用设施农用地建设，其核心要点是设施农用地本身的合法合规性。至于项目升压站、集控室仍应该使用永久建设用地。一段时间以来，占用设施农用地似乎成了非法占用农用地的代名词，例如在设施农用地建设“农家乐”、开办工业工厂、建造楼堂馆所等。对于光伏项目而言，非法占用设施农用地建设升压站、名为设施农业实际用作非设施农业用途、撂荒等情况较为常见。从2018年农业农村部发布《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》以来，各地方加大了违法违规使用设施农用地的执法力度。总结下来，主要有以下方面后果：租赁设施农用地用于非农项目建设，违反了《土地管理法》等规定的建设项目应使用建设用地、农用地保护的基本要求，会导致租赁合同无效。例如山东省泰安市中级人民法院在（2021）鲁09民终395号判决中认为的：“双方在签订合同时，被告作为出租方明知该土地性质系设施农用地，而同意原告建设加工厂房，改变了土地使用性质，违反国家法律法规的强制性规定，双方签订的合同无效。”这里需要明确何为“改变土地性质”？在农业大棚、畜禽大棚屋顶建设光伏项目是否属于“改变土地性质”？我们认为，直接在土地地面建设（且未备案为复合光伏项目）的属于改变土地性质，但利用农业大棚、畜禽大棚屋顶建设，明显不占用土地，不属于“改变土地性质”，具体可参考（2018）湘1024民初635号等司法判例观点。设施农业农用地有些严格的审批及程序办理流程，任何程序不到位，都存在被行政主管部门认定为“未办理设施农用地”审批手续的违法违规行为的可能性。由于农村地区存在一些习惯性的做法，确实存在着一些未办理设施农用地审批手续的所谓的“农业大棚”存在；一旦光伏项目投资企业在这些屋顶上安装光伏设施，很快会被国土卫星执法拍摄、取证并执法。在未办理设施农用地审批手续的土地上建设农业大棚，进而安装光伏设施属于“非法占用农用地”，如占用达到一定面积，则存在刑事责任风险。最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定，非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上，就属于可以追究刑事责任的范围。项目备案是光伏项目的“出身证”，决定了项目性质以及用地的基本要求。利用设施农用地的光伏项目备案，必须明确利用农业大棚、畜禽大棚等字样，且需明确为“分布式项目”；如果备案为“农光互补”等复合型项目，将会导致项目按照复合用地的方式利用土地，无法享受分布式项目的优惠政策。目前，各地方对于何为“分布式”项目，接入电压等级、容量等并没有统一的要求；很多企业利用政策的“空窗期”开展了很多容量大、接入电压等级较高的“分布式”项目，存在被行政主管部门“秋后算账”的风险。《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号，2024年12月17日将失效）规定：设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。为了加强统一管理，自然资源部于2020年下发了《关于设施农业用地上图入库有关事项的通知》（自然资办函〔2020〕1328号），规定了“设施农业用地未按要求上图入库的，管理中不予认可”。所谓“上图入库”，即纳入自然资源部“设施农业用地监管系统”及自然资源“一张图”监管范围。用地协议是指“农业生产经营者”与土地权利人（例如村集体）签署土地流转协议、土地复耕协议等。按照《农村土地承包法》的要求，集体土地流转须按规定履行民主决策程序。设施农用地本身也面临着可以占用哪些性质的土地问题。综合《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）及地方相关规定，我们归纳如下：虽然《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号，现行有效）规定了设施农用地可以占用基本农田，但该规定事实上已经不再执行，且被《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）所取代。
利用耕地进行设施农业建设，也需要履行“占补平衡”、“进出平衡”等要求；实践中很少有设施农用地能够满足前述要求。此处需要将普通的塑料大棚、覆土式大棚、日光温室用地与设施农用地进行严格区别，这些用地方式并不能满足顶棚安装光伏的要求。此外，这些用地本身也不属于设施农用地规定的“作物种植设施用地”或“畜禽水产养殖设施用地”范畴，例如《关于印发广西设施农业项目建设流程指南的通知》（桂农厅发〔2023〕42号）即规定了塑料大棚、覆土式大棚、日光温室等无需办理设施农用地手续。需要注意的是，利用农业大棚（建在设施农用地之上）屋顶建设光伏，与在大棚间隙空地建设光伏项目存在根本性质的差别。如下图所示，我们认为这种方式实际属于“农光互补”的范畴。如设施农用地涉及占用林地/草原，仍需要办理林地/草原占用审批手续。部分地区已经出台了设施农用地占用林地/草原的具体规范要求。例如湖南省2023年8月发布的《关于支持设施农业发展规范用地用林管理有关工作的通知》（湘自资规〔2023〕4号），明确畜禽养殖设施可以使用Ⅳ级保护林地和基本草原以外的草地，符合规划的情况下可以使用Ⅱ级及以下保护林地，严禁占用基本草原和天然林地、国家重要湿地、生态公益林中的有林地。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021版）》，牲畜饲养、家禽饲养、其他畜牧业、海水养殖、内陆养殖均须办理环评手续。此外， 还涉及到动物防疫合格证、水域滩涂养殖证等合规手续的办理。从我们检索的司法案例来看，在乡、村庄规划区之外进行农业设施建设一般无需办理建设工程规划许可证【可参考最高人民法院（2020）最高法行赔再7号等案例】；但如设施农用地在乡、村庄规划区内，仍需要按照《城乡规划法》的规定办理建设工程规划许可证【可参考广西高院（2014）桂行终字第4号等案例】。对设施农用地使用期限的管理分为两种：一是限定设施农用地单次备案的最长使用期，到期后需重新办理备案，如江西省规定设施农业用地使用年限原则上不超过10年，用地备案到期后需重新备案；二是规定设施农业用地使用期限不得超过土地承包经营期（如河南、广西、安徽）。因此，设施农用地无法满足光伏项目设施使用寿命的问题，是目前法律政策无法解决的，只有依靠项目的商业安排转嫁分担相关风险。利用设施农用地建设分布式光伏项目是“夹缝中求生存”的挑战，更是对光伏企业合规性管理的一次深层考验。面对法律政策不明确、不细致的大背景，光伏企业更应从审慎角度严守合规底线要求，合理分配风险分担安排以应对逐步收紧的用地监管要求。
