上海市太阳能学会

一边是双碳目标下，新能源项目的密集开发与快速上马，另一边则是粮食安全与土地红线的不可逾越，对于中东部省份，尤其是农业与新能源发展兼顾的省份来说，这是一个不小的挑战。

从光伏們调研的情况来看，目前包括山东、河北、陕西、山西、广东、安徽等多个中东部省份面临着光伏复合项目用地收紧的问题。纵览我国光伏电站发展历史以及土地政策的管理，各种利弊与矛盾依然存在。这一问题也已得到了相关主管部门的关注，国家能源局相关领导曾在公开场合表示，“十四五”期间要持续加强政策供给，力争进一步改进影响光伏等新能源发展的用地、电网接入等关键性要害性的堵点难点问题。

但面对当前的问题，中东部省份的光伏项目用地，仍然面临着诸多的不确定性与待解难题。

光伏复合项目用地“开口”

我国光伏电站开发重心转移与光伏用地政策是相伴相生的。在2017年之前，国家相关部门对于光伏用地大多参考2015年下发的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规[2015]5号）（以下简称“5号文”）。

该文件对于光伏用地政策的表述为，“使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。”

按照这一文件，占用农用地的光伏电站，所有用地均按建设用地管理，即要求办理农用地转建设用地手续。对于光伏电站用地来说，这一规则严苛且实操难度大。众所周知，农用地转建设用地的审批流程漫长且难度较大，另一方面，对于中东部地区来说，未利用地量少且大部分建设条件较差，多为坡度较大的山地或者沟壑扽地形，也会进一步提高电站的建设成本，影响发电量。

直到2017年，国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局联合下发《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规[2017]8号）（以下简称“8号文”）。8号文最大的变化在于明确了光伏扶贫项目、光伏复合项目的特殊用地政策。

8号文规定，利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性，对于使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目的，省级能源、国土资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目建设要求（含光伏方阵架设高度）、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。

趁着这一政策的“东风”，在西北地区限电愈发紧张的情况下，我国光伏电站的开发建设重点开始转移至中东部省份，中东部省份大多为农业大省，平坦连片的大规模未利用地较少，而与农业相结合的复合项目模式便横空出世。

实际上，8号文的出台相当于打开了光伏电站使用一般农用地的“口子”。但由于8号文并未给出具体的操作细则，在这一文件之后，各省又陆续出台了针对光伏复合项目建设要求、认定标准等具体操作事项的相关用地政策。

8号文的出台被行业称为“光伏扶贫、光伏复合项目的重大利好”，也是从8号开始，光伏复合项目如雨后春笋般的启动申报，油牡丹、蘑菇、中草药甚至水稻等农作物都是光伏+跨界探索的目标对象。但由于电力投资与农业经营跨度之大，导致大部分复合电站中，农业项目仅仅成为光伏电站的附属，而未实现真正的农作物增产与市场化运作。

此前，在光伏們调研中，过去几年，光伏复合项目中的农业或者渔业部分，一部分是通过电力投资商与农业公司合作，将复合部分的经营完全交由合作方；另一部分则有部分电力投资商跨界经营农业板块业务，但这部分复合项目的产出也大多供给了集团内部食堂餐厅等，真正实现农业部分市场化经营的尚在少数。

除此之外，还有相当一部分的光伏复合项目，仅仅是打着复合项目的名义进行备案申报，建成之后复合项目部分随即荒废，即并未在运营阶段实现光伏复合部分的作用与价值。这也是直接导致部分省份在后期严查光伏复合项目用地的“导火索”。

政策收紧

进入“十四五”之后，光伏复合项目的趋势尤为明显，在多个省份的“十四五”规划中都明确鼓励采用光伏+的方式建设电站，但随着新能源发展速度的加快，光伏复合项目用地收紧的问题开始凸显。

2021年11月2日，山东省自然资源厅下发《关于对光伏项目用地进行核查的通知》，核查光伏项目土地使用是否符合鲁国土资规〔2018〕4号文件规定要求，是否履行项目建设方案和土地复合利用方案备案程序，永久性建设设施是否取得合法建设用地审批手续，布设在农用地上的光伏设施是否存在硬化地面、破坏耕作层、抛荒、撂荒、影响农业生产等情况，并且要求即日起停止光伏项目用地占用耕地的备案工作。

几个月之后，与山东同样作为农业、光伏发展大省的河北省也开启了光伏用地核查，据光伏們了解，在通知下发之前，河北主要相关部门已经就光伏用地问题进行过讨论。

此外，在海南省一份拟发文件中，进一步明确农光互补项目不得在永久基本农田、第三次国土调查（以下简称“三调”）耕地和新增耕地上实施，估计在“三调”恢复属性地类上实施。据海南相关开发人员介绍，目前海南省的光伏复合项目在发改委获得备案之后，还需要通过海南省平价菜保供惠民行动专班办公室的农光方案审查。

在此前海南省平价菜保供惠民行动专班办公室发布的《关于加快光伏蔬菜大棚设计方案审查的函》中明确，建设的光伏蔬菜大棚必须满足《示范性光伏蔬菜大棚技术规范规程》的技术指标要求（即"624"技术规范）。省平价菜专班组织省发改、农业农村、资规、测绘等部门成立2个小组赴相关市县对农光互补项目开展实地核查，主要采取实地查看、听取汇报、查阅资料等形式进行核查指导，确保按技术要求整改后，能种菜、种好菜，对未按期完成整改的农光互补项目以涉嫌违法违规占用农用地进行立案调查。

针对光伏复合项目的用地规则，各省在实施细则中亦是不尽相同。例如，辽宁省明确不允许光伏项目占用一般农田；多年不曾主动发展光伏的河南省是近几年风电发展的热门区域之一，据当地资深人士介绍，“风电必须用建设用地，建设用地可以调，过去一般耕地调建设用地还比较好办，现在难度较大，分管领导批的特别慢”。

另一中部省份安徽亦面临光伏用地收紧的趋势，“目前允许，但是政策是在逐渐收紧，对一般农用地种植有一定的要求。非农化、非粮化的政策导向是收紧的，原来种粮油作物的现在也要继续种植，之前安徽省自然资源厅和能源局联合发布的文件在今年9月22日就到期了，光伏用地有一刀切的趋势”，一位深耕安徽光伏开发市场的资深人士告诉光伏們。

但也有省份进行了较为细致的规定，在《云南省加快光伏发电发展若干政策措施》解读新闻发布会上，云南自然资源厅明确，对光伏复合项目利用25度以上耕地（水田除外）或其他农用地布设的光伏方阵，不破坏耕地耕作层及农用地生产条件的可不改变原用地性质，用地允许以租赁方式取得；光伏复合项目以外的其他光伏发电项目，使用农用地的，所有用地均按建设用地管理，应依法依规办理建设用地审批手续。

用地问题

在一系列严查光伏用地的背后是我国粮食安全与土地红线问题的严峻性。党的“十八大”以来，以习近平同志为核心的党中央把粮食安全作为治国理政的头等大事，提出了新粮食安全观，确立了国家粮食安全战略。

今年3月6日，习近平总书记在看望参加全国政协十三届五次会议的农业界、社会福利和社会保障界委员并参加联组会时，就抓好粮食生产、确保粮食安全作出深刻阐述，强调要未雨绸缪，始终绷紧粮食安全这根弦。当前，国际形势继续发生深刻复杂变化，百年变局和世纪疫情相互交织，国内改革发展稳定任务艰巨繁重，“三农”压舱石作用进一步凸显。面向未来，我国粮食安全的基础需要进一步巩固增强，保障粮食安全的任务十分艰巨。耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。要落实最严格的耕地保护制度，坚决遏制耕地“非农化”、基本农田“非粮化”，确保农田只能用来发展种植业特别是粮食生产，确保18亿亩耕地实至名归；要不断改善农业生产条件，落实好“农田必须是良田”，努力建成10亿亩高标准农田，为稳定保障粮食产能进一步夯实基础。

在全国粮食安全的战略抓手下，以中东部地区为主的农业大省或将进一步收紧光伏电站用地政策。事实上，光伏用地一直是光伏电站投资的的主要约束条件之一。2016年之前，光伏电站建设主要集中在拥有广阔土地的西北地区时，这一矛盾尚未凸显。但在农业发达的中东部省份，找地便成为光伏电站建设的“首要任务”，甚至成为项目进度的关键，而这一矛盾实际上从领跑者时代就已存在。

在2018年第三批领跑者项目中，某地在原本规划好的土地中出现了大量的基本农田、未成林造林地、公益林地等土地性质以及沟壑、山脊等地形地貌问题导致了土地整体利用率过低。众所周知，领跑者项目的主导方是地方政府，在由地方政府主导的规划方案中尚且出现土地性质不一等问题，所以用地问题在普通项目的落实中挑战更为巨大。

在中东部地区普遍面临着未利用地地形复杂、土地利用率低的问题，所以相当一部分的光伏电站用地中均使用了一定比例的一般农田，甚至在更早期的光伏电站建设中还出现了占用基本农田的情况。

有设计院资深规划人士透露，一般来说设计院会建议投资企业不要使用一般农田，“虽然从政策来看并不冲突，但目前国家土地政策普遍收紧，国土资源部在核查基本农田占补平衡，所以很多地方相关部门的说法会提到，需要在保障农用地可持续利用的前提下，继续研究论证已经具备基本农田标准的一般农田，需要预留作为后备储备可转为基本农田的后备耕地，需要等待研究结果”。

标准缺失

此除了形式上的占用，光伏复合项目的问题还在于土地性质与实际情况是否相符的认定等。一家位于广东的光伏电站投资商告诉光伏們，下图中的土地性质虽然为一般农田，但已经荒芜多年，当地农民不愿意去进行耕种，“在我们投资建设光伏电站之前，这片土地荒草都有半人高了，光伏电站并网之后，我们在县供销社及镇农资保供的技术指导下，与合作农户在年前就开始春耕备耕，目前各项种植工作正有序推进，打造真正的生态农场。”

建设光伏电站前后对比（上图为荒芜的农田，下图为光伏电站建成之后开展春耕）

“光伏电站用地政策应该实事求是，一般农田也有很多是农民不愿意去耕种或者不具备耕种条件的。光伏用的绝大多数都是农民不愿意种的荒地，稍微好用的土地农民都不舍得给别人种光伏，光伏也租不起。如果农业能跟光伏电站建设更好的融合发展，这也应该是未来新能源发展的一大趋势，而不能一刀切的认定所有的一般农田都不能建设光伏”，上述投资商的建议也代表了一部分投资企业的观点。

光伏+种植（来源：阳光新能源）

从土地利用角度，一位行业人士认为，光伏+农业提高土地利用率，应该支持才对，光伏前后排的间距能保障足够太阳辐射了，同时在太阳好的地方光伏板还能避免太阳直射。

“很多耕地都在山顶上，有些毫无植被的地区在土地性质商却被划归为宜林地”，一位光伏电站资深开发人士感慨道。

“光伏用地管理不能只是形式主义，比如有的省份，寸草不生的石头山也会被认定为基本农田或者为林地”，另一位了解河南省新能源情况的资深人士补充道。

这一问题的背后还涉及到光伏复合项目的认定标准问题，。今年两会期间，全国人大代表、乐山太阳能研究院院长姜希猛在《关于农业光伏复合项目建立土地可持续管理体系的建议》提案中指出，为实现碳达峰碳中和目标，我国光伏产业对土地资源的需求持续增加。要保障农业产出与光伏电力产出并重，就要建设一套光伏复合项目的土地可持续管理体系。农业产出水平应参考当地同类土地的产出水平，进行标定并分级管理。他建议农业部门和能源部门联合监管光伏复合项目，项目方定期向监管方上报各项数据，监管方负责发布更新数据和周期性监管报告，并制定奖励机制和惩罚机制。

尽管8号文在提出之时明确要求“各地区研究提出本地区光伏复合项目建设要求（含光伏方阵架设高度）、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响”，但大部分地区只是出台了相关的建设要求，对于认定标准、监管措施等却一直未形成统一的要求。

在参与了多省新能源发展规划之后，某资深设计院人士认为，我国新能源发展的广阔空间仍然集中在中西部，东部地区的土地问题“难解”，与粮食安全相比，新能源发展的理由并没有那么充分。

实际上，光伏发展与土地政策的问题还不仅仅局限在土地性质上，土地税收亦是其中一颗“不定时炸弹”。截至目前各省并未出台统一的新能源用地税收认定标准，这也导致了不少地区被“随意”征税的情况频发，即征税范围、征税额度以及征收机构均不尽相同。从光伏领跑者、光伏扶贫到普通的光伏电站，征税因地区而异，也给新能源投资带来了不少的困扰。

进入“十四五”之后，国家主管部门多次强调要推动可再生能源大规模高比例市场化、高质量发展，高质量发展意味着行业不能再继续此前的粗放发展态势。在当前的用地政策下，尤其是中东部地区，单一的光伏电站建设将不再受用。可以预见的是，合理利用土地、实现土地的节约利用以及空间利用、提高土地价值一定会是新能源未来发展的方向之一，而对于投资商来说，这又是一堂考验跨界与实践的专业课。