上海市太阳能学会

2022年北方地区冬季清洁取暖支持项目名单日前公示，共25个城市入围，这是自2017年以来，中央财政支持下公布的第五批试点城市名单。

加上此前的四批试点城市，北方地区冬季清洁取暖试点城市的总数量增至88个。

数千亿元补贴

对这些试点城市的奖补资金来自每年度的大气污染防治资金，奖补标准根据城市规模分档确定，连补三年，最新的奖补标准为省会城市7亿元，一般地级市3亿元，计划单列市参照省会城市标准。

据统计，按照三年示范期足额拨付补贴资金计算，五批试点城市总计需要拨付补贴资金1071亿元。

但实际上，要全额拿到奖补资金并不容易，例如在2019年度的资金分配中，中央财政就对预算执行率较低的省份资金进行了适当扣减。多个试点城市普遍获得8折的补贴资金，扣减达2成。

除了中央补贴，地方补贴的力度更大，据《中国散煤综合治理研究报告2021》数据，2017到2019年，针对前三批试点工作的开展，中央财政资金合计下达351.2亿元，地方补贴资金约777.0亿元，中央与地方共投入约1128.2亿元，地方投入是中央投入的两倍多，中央投入资金小于计划补贴额。

粗略估算，完成五批试点城市的三年清洁取暖推进工作，中央和地方累计投入补贴资金将达3000亿元。

试点城市的成绩

2017年以来，先后共五批、88个城市开展清洁取暖试点示范工作，按照示范期三年的规定，今年，前三批43个城市的试点期都将结束，成绩如何？

据《中国散煤综合治理研究报告2021》统计数据，截至2021年4月，前三批43个试点城市合计完成清洁取暖改造面积39.10亿平方米、改造户数3526万户。其中，城区完成清洁取暖改造9.58亿平方米、869万户，城乡结合部、所辖县及农村地区完成清洁取暖改造29.51亿平方米、2657万户。

第二批试点城市PM2.5浓度下降情况

从每批试点的完成情况来看，第一批12个试点城市到2020年4月已结束试点期。3年内共完成清洁取暖改造15.46亿平方米、1324万户。第二批23个试点城市到2021年4月结束试点期，23个试点城市完成清洁取暖改造20.91亿平方米、1953万户。第三批8个试点城市将于2022年结束试点期。

难点和重点：农村地区

清洁取暖的重点在农村，难点也在农村。试点城市的清洁取暖推广难也主要体现在农村。

目前农村地区分散取暖采用的清洁取暖方式主要有燃气壁挂炉、空气源热泵、直热式电暖器、蓄热式电暖器等，不具备清洁取暖条件的偏远地区农村则选择清洁炉具取暖。

但各种取暖技术没有完美的，均有其优缺点。

燃气壁挂炉可同时满足取暖和炊事用能需求，但使用成本高。空气源热泵可同时满足供冷/热需求，使用成本低但初装成本高。直/蓄热式电暖器初装成本低、但运行成本高。

解决农村清洁取暖问题，最终还是要回归到一个“钱”字上。

改造成本是政府选择技术路径的主要因素，而运行成本是用户考虑是否持续使用的主要因素。改造成本一般由政府大比例给予补贴覆盖，而运行成本则需要由用户承担，特别是在三年期过后，地方政府对运行成本的补贴开始下降甚至取消，用户难以为继，自然出现返煤现象。

某农户家取暖面积100平方米，一台12kW蓄热式电锅炉购置费用农户承担945元，政府补贴5355元。一个供暖季共花费电费约6000元，政府补贴1200元（0.12元/kW•h，共10000kW•h），补贴后实际支出约4800元。该用户表示，“孩子平时不在家，舍不得用，只敢在晚上开，一天50多块钱的电费，钱花的多不说，屋子还不热乎。以前烧煤不到3吨，一个采暖季花费2000元左右，便宜、暖和还能做饭。现在虽然干净了，但是真用不起。如果实在冷的受不了，还得用煤炉取暖。”

清洁取暖各类技术成本比较

某地的一项调研结果显示，约16%的农村富裕家庭（可承受的取暖费用支出为3000~5000元）对清洁取暖持欢迎态度，普遍表示“煤改气”“煤改电”干净、方便，即使取消补贴也不会再烧煤；约47%的农村中等家庭（可承受的取暖费用支出为2000~3000元）对清洁取暖持支持态度，普遍表示取消补贴后会继续使用清洁取暖，但会同时使用其他能源辅助取暖；约37%的农村贫困家庭（可承受的取暖费用支出为1000~2000元）对清洁取暖持否定态度，普遍表示即使有补贴也不会用。

后补贴时代，走向何方？

目前，前两批试点城市的补贴期已经结束，进入了后补贴时代。

后补贴时代的第一个大命题是，在中央财政退出，地方财政快速退坡的情况下，如何确保清洁取暖的可持续？

显然，农户自行承担运行成本的能力直接决定了清洁取暖的可持续性。

但现实是，清洁取暖的运行成本普遍高于过去传统煤炉取暖的成本，其中空气源热泵运行成本是散煤取暖的2倍左右；燃气壁挂炉运行成本是散煤取暖的2~3倍左右；直/蓄式电暖器运行成本是散煤取暖的3~5倍左右。

根据中国农村能源行业协会此前的一份调研结果显示，86%的农村居民期望的取暖成本在2500元以下，超70%的农村居民期望的取暖成本在2000元以下。

地方政府为了避免此前的努力功亏一篑，在运行补贴的政策取舍上普遍都较为审慎，采用缓步退坡的方案，虽有一定成效，但难以全面解决根本问题。

有关部门2018-2019 年秋冬季实地督察数据显示，北方地区按村统计平均复燃率就达到14%，某市更是高达36%。一项专门针对清洁取暖返煤的分析显示，当前潜在返煤用户超过500 万户，如各地运行补贴逐步退坡，这一数据或将达到800 万户之多。

而不少地区从行政命令上禁止返煤，烧煤就抓，只是治表不治里。

后补贴时代的第二个大命题则要聚焦到运维和服务上。

清洁取暖设备在经过了数年的运行期后，开始出现各种各样的问题，如何做好设备的运维服务，影响用户的使用体验，更直接关系到前期的补贴资金的使用价值。

但数据显示，由于缺乏有效手段，农村地区约1000万农户清洁取暖设备面临售后维护维修的问题，几年之前花费政府资金购置的取暖设备，正在面临沦为废品的风险。

究其原因，一是在采购阶段，低价中标、打关系走后门等现象频发，设备和服务质量难以保障，二是农村地区取暖设施过于分散，运维难度大，成本高。

2017年始，一场浩浩荡荡的清洁取暖运动开始在北方地区推进，彼时，政府推动清洁取暖的一大动力，事实上在于要解决日益严峻的雾霾危机。

今天，这场运动仍在继续，并已取得了一定成效，但看得见和看不见的问题，也很多。

在第五批试点城市确定后，是否还将有第六批、第七批试点？

一个关键的现实问题是，三年试点期难以一劳永逸，北方地区清洁取暖运动的终局到底在哪里？这似乎还是一个很难回答的问题。